2018年年底，《土地管理法修正案（草案）》（下称“草案”）提请十三届全国人大常委会第七次会议进行初次审议，删去了现行《土地管理法》中关于“从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定。

　　20年前的1998年，全国人大常委会修订《土地管理法》，提出“农地转为建设用地，必须实行征地；从事非农建设，必须使用国有土地”，成为中国集体建设用地市场变化的转折点。

　　日前，中央农村工作会议召开，要求“全面深化农村改革，进一步深化农村土地制度改革”。为满足农村涌现的新兴农业经济业态对建设用地的需求，这次全国人大推动立法层面的修改，无疑是一次巨大的进步。

　　在未来，集体经营性建设用地入市，将改变长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式。

　　建设用地市场供地主体发生变化

　　上世纪90年代末，我国耕地保护面临十分严峻的形势，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。

　　《土地管理法》于1998年做了全面的修改，提出从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地。这对整个中国的建设用地制度产生了深远影响，致使这20年来的经济发展方式发生重大变化。

　　中国人民大学经济学院教授刘守英接受第一财经记者采访时表示，1997年以后，实行用地规模控制和用地指标审批管理制度，省级政府自然将紧缺的用地指标用于省会城市和其他中心城市，大多数县域经济发展很少分配到用地指标，由此导致集体建设用地量大大缩减。

　　他说，1998年~2007年，真正用于建设的合法集体建设用地，与1980~1997年相比不可同日而语。“在很多县市，能分配到的建设用地指标就只有300~500亩，县政府无法用这点指标招商引资，更不可能分给农民集体，以集体建设用地的方式进行非农建设。”

　　在得不到建设用地指标的情况下，非法用地的现象开始蔓延。

　　面对这一制度问题，2013年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调建立城乡统一的建设用地市场，要求“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

　　如今，草案也做了颇为关键的“删减”，明确了集体经营性建设用地入市条件及管理措施，“对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。

　　这意味着整个建设用地市场的供地主体将发生转变，即由国家这个单一主体，转变为集体和国家两大主体。

　　集体经营性建设用地入市试点

　　2015年初，经全国人大常委会授权，全国33个县(市、区)开展“三块地”改革试点，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点。其中，集体经营性建设用地入市是非常关键的一环。

　　业内人士认为，只要做好了这一环节的改革，整个农村的土地制度改革将真正破题。这是因为，集体经营性建设用地入市，将改变长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式，在征地范围因此而缩减的同时，村集体成员也将因此而受益。

　　那么，集体经营性建设用地，该如何定义呢？

　　在农村，建设用地包括乡镇企业用地、农村公益性用地和农村宅基地三类。尽管相关部门对集体经营性建设用地并没有明确所指，但在地方改革试点的实践操作中，普遍将具有生产经营性质的农村建设用地划归此类，比如过去的乡镇或村办企业用地。

　　事实上，这类建设用地在广大农村几乎处于“沉睡”状态，上面遗留的厂房或闲置荒废，或低价出租，乡镇或村集体的土地收入微乎其微，集体经济发展缓慢。

　　在“三块地”改革试点的第一年，2015年8月，贵州湄潭县敲响了全国农村集体经营性建设用地入市交易的“第一槌”，拍卖了原为村集体用地上建设的废弃砖厂的集体经营性建设用地使用权，规划用途为商业和服务业用地。最终，湄潭的“第一槌”以80万元成交，亩均16万元。

　　自然资源部部长陆昊在2018年12月23日表示，截至目前，33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

　　制度安排要考虑衔接性

　　随着农村集体经营性建设用地入市的实施，征地将越来越少，而土地交易将越来越多。

　　布瑞克农信集团研究总监林国发对第一财经记者表示，长期以来，因为地方政府在土地开发中的垄断地位，造成土地交易过程中出现明显的“剪刀差”：一方面，政府通过低价收购农地高价转让为城市建设用地，获取一级开发价差；另一方面，工业用地与经营性用地价差悬殊。城镇化过程中，土地的增值被转变为地方政府的收入和开发商收益，被征地农民的利益缺乏有效的保护，人为拉大了城乡差距。

　　他认为，农民拿着手里的地可以平等买卖，而不是政府来征地，这自然就保障了农民的收益和财产权益。

　　那么，既然允许集体经营性建设用地入市，是否会冲击地方政府的财政呢？此外，村集体是否有能力承担起建设用地出让主体的责任呢？

　　在刘守英看来，冲击肯定会有，但这要拆开来分析。一方面，作为制度安排，一定要考虑到其衔接性，不能一下子放开，以免冲击到房地产市场，也不能一下子就断掉地方的土地财政；另一方面，在集体建设用地上搞开发建设，不但不会冲击政府的收入，相反还有利于减轻政府负担，因为政府打造的很多工业园区，其实本来就不挣钱，而且将工业园区、城中村的土地资源盘活之后，政府通过城市的转型升级，可以获得更高的收益。

　　浙江省德清县是第一批15个农村集体经营性建设用地入市改革试点之一，通过试点集体土地入市，发现并未造成对国有土地市场的冲击，反而激活了一部分用地供给，使原本闲置低效的农村建设用地得到有效利用，城乡统一的建设用地市场应是一个“合理竞争，优势互补，互利共赢”的市场。

　　但村集体的能力在一定程度上制约着现阶段的土改。

　　刘守英表示，村集体组织需要在允许集体土地入市的基础上，通过经济活动慢慢培育和成长。“农民要是真正有集体资产可以支配，其出让主体的能力是可以培养的。比如有些地方探索股份制、委托经营，这都是创新，关键是一定要去做。”