地级市过于重视城市和非农产业发展而轻视“三农”发展，并且集中了县级政府的部分经济管理权和财力，导致对“三农”发展负有主要责任的县政府缺乏足够的权力和财力为城乡居民提供公共服务，导致城乡和工农业发展失衡，并阻碍了县域经济的发展。

　　县域经济是国民经济的基本支柱，是协调城乡关系和工农业关系的重要环节。十六大提出“壮大县域经济”，我国由此正式将县域经济纳入国家经济建设和经济体制改革的范畴，县域经济发展开始驶入快车道。

　　县级政府在县域经济发展中发挥监管、调控和提供公共服务等重要功能。根据我国分税制财政体制的规定，所有政府事权和财权在中央、省、市、县、乡等五级政府间进行分配，这导致省以下政府间的事权和财权分配严重不对称，造成县级政府的实际事权远大于与其财权相匹配的事权，并直接导致县级财政困难且难以向居民提供足够的公共服务。这也是我国长期以来财政支出效率低下、城乡公共服务差距巨大和工农业发展不平衡的重要原因之一。因此，建立科学规范的事权与财权或财力相匹配的省以下财政体制，尤其是明确县级财政的事权和财权，是提升县级政府公共服务能力和促进县域经济发展的重要措施。

　　为实现城乡经济一体化和工农业协调发展，近年来，我国多个省份推行了“省直管县”的改革。“省直管县”体制改革，是指省、市、县三级政府间的行政管理关系由“省管市—市管县”的模式转变为“省直管县（市）”的模式，且在预算管理、转移支付、专项资金补助、收入报解及资金调度等方面由省级财政直接管理县级财政。其具体内容包括：取消市级政府对县级政府的财政管理关系，减少管理层级和政策传递环节；增加县级政府的财权或财力，如适当增加县级税收分成比例和对贫困县的财政补助；赋予县级政府原属于市级政府的调控权和经济管理权，增加其发展县域经济的积极性，如将包括财政、计划、项目审批与人事等领域的权利由市直接下放到县，通过扩权促进县域经济发展。“省直管县”体制有利于实现政府间管理的扁平化；有利于改善行政管理部门工作效率，提高财政资金使用效率；有利于增加县级财力和缓解县级财政困难，理顺政府间财权与事权关系，并促进城乡基本公共服务均等化；有利于集中财力办大事，促进县域经济的快速发展。

　　据统计，自2003年我国已有24个省的818个县进行了“省直管县”改革试点，约占全国县级政府总数的40%，其中部分县进行了强县扩权和扩大县级政府经济社会管理权限等“省直管县”的试点。试点改革县的财力和公共服务有了明显改善。

　　但是，改革的深化和扩展遭遇以下两个问题：一是“省直管县”财政体制改革与行政体制改革不同步，导致行政权力分配与财政资源分配的不对称，造成公共资源配置低效；二是市级政府不愿支持县域经济发展，县域经济的相对独立发展成为市级政府扩大市级中心城市规模的障碍。导致两个问题的根本原因是：我国的“市管县”体制混淆了纵向政府间的职能差异性与政府对城乡居民的公共服务差异性，即将农村基层政府隶属于城镇基层政府，严重制约了城乡与三次产业的均衡发展，阻碍了县域经济的发展。

　　城镇和农村的产业基础不同，居民居住形态不同，所需公共服务也不同。城镇和农村是两种不同的居民社区，需要两种不同的政府管理模式，即城镇社区管理模式和农村社区管理模式。但是，城镇和农村社区都是某层级行政区划内政府管理或服务居民的基层组织单元，两种组织单元或基层政府是并列关系而不是隶属关系，城乡居民在享受公共服务方面拥有均等的权利和机会。如果将农村社区的管理权赋予城镇（城市）政府，城镇政府必将把更多的资源投向城镇社区和非农产业，导致城乡经济发展和工农业比例失衡。

　　省与县是纵向政府间关系，在行政区划上是隶属或包含关系，而城市或城镇与农村是并列关系，都是县的基本组成单元。在我国，作为省政府派出机构的地区行署在实质上是介于省和县之间的一级政府。但是，经过地区转为地级市之后，不仅形成了四级地方政府的管理体制，而且“市管县”的弊端逐渐显现。地级市过于重视城市和非农产业发展而轻视“三农”发展，并且集中了县级政府的部分经济管理权和财力，导致对“三农”发展负有主要责任的县政府缺乏足够的权力和财力为城乡居民提供公共服务，导致城乡和工农业发展失衡，并阻碍了县域经济的发展。

　　（作者：赵宝廷 付连捷  单位：山东财政学院财税与公共管理学院）