社会保障制度作为实现再分配公平的制度安排，其目的是确保社会的分配正义。我国社会保障制度（以城镇职工基本养老保险为核心）建立以来，经历了从开始的国有企业改革的配套措施、经济体制改革的重要支撑、到作为一种基本社会政策的发展过程。社会保障制度发挥着“减震器”、“稳定器”、“调节器”和“推进器”的国家公器职能，为实现社会公平和分配正义发挥了重要作用。2010年10月28日全国人大审议通过了《中华人民共和国社会保险法》，明确提出我国城镇职工基本养老保险要逐步实行全国统筹，向社会保障的公平正义迈出了十分重要的一步。

　　一、只有全国统筹才能实现社会保障公平

　　改革开放30年来，我国社会保障制度取得了长足的发展，特别是作为社会保障制度核心的养老保险制度改革取得了巨大成就。一是职工基本养老保险实现了制度的整体转型。二是维系并促进了我国经济体制改革。三是部分地实现了制度创新。四是现行制度惠及越来越多的劳动者与退休人员。然而，我国社会保障制度的成就与问题同在。改革所取得的这些成果并没有彻底解决我国当前养老保险制度的症结，养老保险制度的“乱象” 与“乱账”并存，制度呈现 “碎片化”。

　　我国城镇企业养老保险制度在建立之初，就将效率置于优先地位而忽视了对公平的考量，加之传统的“摸着石头过河”的先试点再推进的制度改革模式，会导致对试点制度产生路经依赖进而固化，这就造成了我国养老保险制度体系分割过度、杂乱无序，造成政府间权责模糊和受益人待遇水平差距过大的结果。目前的养老保险制度呈现“有与无”、“多与少”和“稳与变”的“乱象”格局，即某些人群有养老保险，有些人则无；有些人所享有的养老保险待遇水平相对较高（如个别“有条件的企业”实行了企业年金），而有些人则相对较低；有些人的养老保险是缴费确定型（如城镇职工），而有些人则实行的是收益确定型（如公务员）。这一“乱象”，不仅有失社会保障的公平理念，使社会保障成为少数人的奢侈品，而且导致在现实的操作中，不同养老保险管理系统内部及系统之间记账、转移接续的困难与混乱。另外，城镇职工公共养老保险制度中的“统账结合”，也必然导致养老保险“欠账”与“乱账”：社会统筹基金除需支付基础养老金外，还要支付“老人”的全部养老金和“中人”的过渡性养老金，社会统筹基金缺口巨大，个人账户仅成为一种记账手段。“空账”与“欠账”的运行方式使得改革濒临失败。

　　我国城镇职工养老保险制度的建立是在我国分税制改革的过程中完成的。由于我国改革开放的梯度特征和东中西经济差距的客观存在，不同地区在推进养老保险试点中依据自身的经济条件选择了不同的制度模式和养老保险待遇标准，即便是在同一省市内的不同县区，养老保险的制度模式和待遇标准也可能存在天壤之别。这种待遇高低不同使地方社会保障管理者具有足够的动机选择更小的养老保险管理系统和更低的统筹层次以显示地方政府官员的政绩。地方政府的“政绩观”也上溯影响到相对高层的社会保障决策，使社会保障部门热衷于依人群设计养老保险制度，如城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、农民工养老保险、农民养老保险等，有些地方甚至还建立了只针对村干部和大学生村官的养老保险，而没有从作为一个公民的角度统筹考虑养老保险的整体设计。诚然，不同人群的社会保障需求存在着一定的差异，并且依人群建立相应的养老保险也容易操作，易显成绩，但作为一种国家公共政策的全国养老保险制度，必须在个性与共性、差别与统一之间作出均衡。养老保险制度“碎片化”造成的结果便是不同人群、不同地区的养老保险制度“画地为牢”，无法对接，不仅严重阻碍了劳动力的自由流动，而且加大了管理成本。

　　我国社会养老保险“碎片化”政策思路的形成，是源于长期计划体制下形成的“单位人”的社会管理模式，依据社会养老保险费由国家、单位和个人共同负担的原则，采用了适用内涵属性较多外延范围较小的特性，去覆盖内涵属性较少外延范围较大的施保对象所致。因此，要走出我国养老保险的“乱象”，克服“碎片化”的政策误区，就应跳出所有人群的社会养老保险费都必须由国家、单位和个人共同负担的思维定势，遵循大多数劳动年龄内养老保险参保对象，无稳定收入和供职单位缴纳部分养老保险费的普遍性，在国家层面建立适应劳动年龄内全体养老保险参保对象的基本养老保险制度。同时根据我国不同区域社会经济差异和职业差别，建立地方附加养老保制度险和雇员制人员的职业年金制度，以进一步完善社会养老保险制度。而对于基本养老保险，其服务人群应该是面向全体劳动者，因此只有实行全国统筹，才能实现社会保障的公平与正义。

　　二、基本养老保险全国统筹的理论分析

　　一个健全的社会保障制度必然涉及制度设计、经费支持与服务供给三个基本元素和保障人群、保障项目与责任主体三个维度。基于上述养老保险制度的三要素与三维度，中国社会养老保险制度的理想模式应该是建立覆盖全体人口的社会基本养老保险体系，并通过城镇企业职工社会养老保险、农民和灵活就业人员养老保险和机关与事业单位养老保险制度三个系统加以实现。因此，我国养老保险项目的设计，理论上可建立三个层次五个项目：即均一费率的基础养老金，它由在国家层面建立的、适应劳动年龄内全体养老保险参保对象的基本养老保险金和由个人出资形成的、体现个人养老保险责任的个人账户养老金构成；与职业与地区相关联的补充或附加养老金，它由在雇主和地方政府层面上建立的、由雇主和地方财政出资、体现职业差别和地区差异的职业年金和地方附加养老金计划构成；政策诱导与激励相结合的私人养老储蓄或私人商业养老保险（表1）。

　　第一层为国家基本养老保险制度，它是由国家设立的正式制度安排，它可以整合现有的机关事业单位基本养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险、城乡居民老年津贴等形式。[1]基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，国家基本养老保险应覆盖全体国民。这是我国养老保障体系最基础的一层，也是目前重点改革和攻关的一层。这一层次的各种制度均应以强制性、公益性、共享性为基本原则。作为全体国民“安全网”的关键一层，基本养老保险应为强制性保险，这种强制性体现为国家作为基本养老保险制度的创办者对其改革与发展有着义不容辞的责任，中央政府在这一制度中主要承担就是政策制定与指导和相应的公共财政责任。[2]国家财政对所有符合条件（个人出资建立个人账户）的公民都必须提供基本养老保险，让全体国民共享经济社会发展的成果。

　　第二层为与职业和地区相关联的职业或地方附加养老金，主要包括职业年金和地方附加养老金。职业年金是是由用工单位自发组织的，其经费可以由企业单独提供也可与雇员共同提供。用人单位对其设立的职业年金拥有自主权，具有非强制性；由于职业年金是以职业福利的实行设立的一种补充养老保险形式，所以它与用人单位的发展战略和经济实力密切相关，在本单位内部具有分享性。特别是针对国家公职人员的职业年金计划的建立，应该将政府作为对公职人员的国家对公民的责任（基础养老金）和雇主对雇员的责任（职业年金）加以区别，有利于厘清国家公职人员养老保险的关系。地方附加养老保险是政府在国家基本养老金之外，体现地方政府对国民养老责任的一种制度安排。鉴于我国垂直分工的政府管理体系、分税制的财税体系和社会经济差异的短时期无法弥合等现实情况，我们认为在我国建立省级政府地方附加养老金，由省级地方财政出资，以满足不同地区因经济发展水平不同而产生的不同的养老金需求，是符合我国实际的现实选择。建立地方附加养老金，不仅可以实现不同地区劳动者养老保险待遇水平的相对公平，而且可以调动地方政府积极性，使地方政府财政为养老保险承担相关的责任。

　　第三层为政策诱导与激励相结合的私人养老储蓄或私人商业养老保险，这是我国养老保险体系的最后防线，完全由个人付费，在市场中购买，其养老储蓄金或商业养老保险的收益完全属于私人财产，充分体现了自愿性、私益性、独享性。虽然这一层次养老保障强调的是个人对自我养老的责任，但仍需要政府有鼓励性的措施来促进私人养老保险市场的发育和私人参与的意愿，比如税收优惠、账户资金可继承、提升商业保险中的福利色彩等等都是可采取的措施。

　　基本养老保险全国统筹的实质性内涵就是在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一缴费费基、统一养老金计发办法的基础上实现基础养老金的统收统支。[3]统一制度是打破我国基本养老保险区域发展不平衡的根本保障，虽然我国各地均采取“统账结合”的模式，基本养老保险制度框架基本相同，但在筹资模式、管理模式、计发模式等制度设计上存在很大差异。所以，全国统筹必然要求要改变目前我国区域养老保险协调程度差的局面，实现全国一盘棋，在制度层面上保障基本养老保险公平、正义、共享的价值理念的实现。统一管理机构是全国统筹的组织基础。实现全国统筹，必然要求建立全国统一的经办机构，统一经办机构性质，实现组织人事上垂直管理，下级经办机构对上级经办机构负责，地方经办机构对中央经办机构负责。统一费基和缴费比例，避免企业和个人因所在区域不同而承担不同的缴费率。在费基方面，全国已基本实现统一，企业以本单位从业人员月工资总额为费基，单位从业人员则按照本人月工资总额为费基。在缴费比例方面，个人缴费比例是严格按照国家规定的8%执行，但是单位缴费部分，虽然各地均规定为20%，但是由于区域经济发展不平衡，各地抚养比差异很大，导致目前各地单位缴费比例差距也很大。[4]统一缴费比例，是实现全国统筹的重要标志，有助于实现全国范围内养老保险的无障碍转移和人才的自由流动，所以，在费率调整方面应采取逐步过渡的方式。统一养老金计发办法目前在全国范围内已经基本实现，均采取社会化发放的形式。统一待遇水平。基本养老金仍由基础养老金和个人账户组成。基础养老金以当地平均工资和个人指数化工资为基数，按一定比例发放；个人账户养老金月标准为个人账户储存余额除以计发月数。

　　三、基本养老保险全国统筹的思路研究

　　从宏观角度看，国家现在推行的基本养老保险全国统筹只是中国养老保障制度改革和体系建设的一个部分，所以全国统筹的改革思路也应该以“公平、正义、共享”为基本价值理念，以确保老年人的生活质量为基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进”为基本策略，构建缴费型的基本养老保险制度。[5]

　　基本养老保险全国统筹的方案研究必须从我国养老保险的现实出发对其进行前瞻性的思考。我国养老保险统筹层次的现实情况是，某些省份实行了省级统筹，而大多数省份实行的是市级、甚至县级统筹。这种统筹层次的复杂性造成养老保险的统筹基金归属于地方政府的不同层级。当地方政府“拥有”这一笔资金时它们不会有动机将其缴予更高一级的政府去管理。现在的关键问题，第一个问题是全国统筹后原属于地方管理的统筹基金如何处理？理论上可以有三种思路：一是全部上缴中央，二是部分上缴中央，三是全部留归地方。第二个问题是，全国统筹后统筹基金需求量有多大？如何发放，按什么标准发放？这里也有几种方式，一是基于全国社平工资计算出全国均一的基础养老金标准。二是基于各地居民的消费水平来计算出全国均一的基础养老金标准。第三个问题是全国统筹后基本养老保险统筹基金来源是什么？依据目前我国养老金筹资渠道，全国统筹后养老保险统筹基金主要来源由三部分构成：一是用工单位缴费，二是中央财政补贴，三是全国社会保障基金。于是理论上就形成不同的基本养老保险全国统筹方案（表2）

　　通过对我国基本养老保险需求、用工单位年度缴费能力和国家财政收入能力的分析，本文认为，在合理的制度设计下，我国养老保险具有足够的经济支持能力，即就是在遇到不可抗拒的国家财政风险情况下，作为风险储备金的全国社会保障基金的滚存结余，也能为基本养老保险提供一定的经济支持。至于目前属于地方管理的统筹基金，考虑到地方政府的阻力和动力，采取继续留归地方管理，用于地方政府以此来建立满足不同地方劳动者需要的地方附加养老金。

　　四、基本养老保险全国统筹的支持条件

　　基本养老保险全国统筹是实现我国养老保险公平的惟一途经，但是，由于我国养老保险长期存在的制度“乱象”和“乱账”，通过基本养老保险全国统筹达到拨乱反正，还需要创设必要的支持条件：

　　1.创设制度条件为基本养老保险全国统筹创造基本的制度保证。制度条件的关键是制度责任者合理的责任分担机制的建立与健全以及制度受益者的利益均衡。我国城镇职工养老保险制度在开始设立时，只是作为国有企业改革的配套政策，并没有更多的考虑到养老保险责任主体合理的责任分担以及受益者的利益均衡。

　　2.创设管理条件为基本养老保险全国统筹创造基本的管理和运行保证。目前的属地管理体制很容易造成养老基金的地域分割，不利于基金安全。养老保险统筹基金属地管理是统筹层次低的必然结果，不符合统一制度的要求与规律，而实现全国统筹则必然要求建立垂直管理体制，成立全国社会保险监督机构，奠定全国统筹的组织基础实行社会保险垂直管理。

　　3.适当降低企业社会保障负担和个人缴费费率为基本养老保险全国统筹创造可持续发展的经济基础。企业缴费率的确定应以不同地区、不同行业企业的平均收入为基础，以使更多的企业有能力参加到社会养老保险制度之中。我们建议以最低收入地区和最低收入行业的平均收入水平为基础，将企业缴费率降到12-15%。

　　4.尽快延迟退休年龄以减轻养老保险压力，为基本养老保险全国统筹创造基本的社会政策支持。中国目前正在经历着世界上规模最大同时也是速度最快的人口老龄化过程。养老金保险基金面临着空前的支付压力。现行退休年龄的规定直接导致个人工作时间在整个生命周期中的比重大幅度下降，日益严重地损害着代际之间的公平，也对养老保险制度的财务可持续性构成挑战。推迟退休年龄是大多数国家为应对人口老龄化给养老金支付带来的压力所采取的措施。推迟退休年龄可以同时收到基金增收减支的效果。

　　5.加快社会保障信息化管理和服务供给网络及水平的提高，为基本养老保险全国统筹创造基本的技术支持。目前劳动力和人口流动性日益增强，地区间迁入迁出的规模日益扩大，劳动者跨地区求职，跨地区进行社会保险关系转移和接续，跨地区享受各种社会保险待遇等，都变得愈发迫切。这就需要将信息系统的覆盖范围扩大到社会保障各项业务；通过系统整合，实现各项劳动保障业务之间、劳动保障部门和相关管理部门业务之间的协同办理，为建立社会保障工作长效机制提供技术支撑。

　　【参考文献】

　　[1][5]郑功成.中国社会保障改革与发展战略--理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社.2008.

　　[2]林治芬.中央与地方养老保险责任划分模式设计[J].财贸经济，2006(6).

　　[3]郑功成.实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标[J].理论前沿，2008(18).

　　[4]王晓军.中国基本养老保险的地区差异分析[J].社会保障制度，2006(4).

　　(席恒系西北大学公共管理学院院长、教授；雷晓康系西北大学公共管理学院副教授)